[22]应松年、张航认为，行政法典不仅是对既往法治政府建设成果最具权威性的历史总结，而且是对未来法治政府建设最具全面性、体系性和塑造力的发展规划。

[23]应松年、张航：《中国行政法法典化的正当性与编纂逻辑》，载《政法论坛》2022年第3期，第34页。成协中：《法国〈公众与行政机关关系法典〉的制度创新及其对我国行政法典编撰的启示》，载《法国研究》2022年第1期，第48—54页。

法治政府的法律规范体系定位是一种功能主义色彩很强的立法思路，与法治政府建设实践保持着极为紧密的关联，此种定位与法典编纂所追求的内在高度体系性和外在相对封闭性之间存在天然的紧张关系，使得此种定位存在以下难以克服的先天不足：一是行政基本法典的体系性不足。第三，更有助于如期实现建成数字政府的目标。随着经济和社会的快速发展，当前行政管理面临着一系列新的问题，如工业化带来的如何对各类风险进行有效治理的问题，城市化进程加快带来的城市治理问题，人们权利意识增强带来的社会矛盾冲突加剧的问题等。第二，行政基本法典以行政程序法律规范为核心内容，兼具部分实现行政组织、行政实体、行政监督和救济法律规范的法典化。如《公众与行政机关关系法典》第一卷第一编公众申请的提交和处理中，包含了公民到行政机关办理各类证件的处理机制。

大数据技术的应用在我国已覆盖经济、社会、生活的方方面面，数字政府建设也正在全面推进其广度和深度。[30]参见王万华：《我国行政法法典编纂的程序主义进路》，载《中国法学》2021年第4期，第121页。数字政府建设是一个世界范围的现象，域外行政立法也在尝试对之作出法律规范层面的因应，如法国《公众与行政机关关系法典》就对此作出了系统性制度回应。

需要指出的是，历经一百多年的发展，当前所讨论的行政程序的内涵已逐渐突破了传统行为程序意义上的行政程序，演进为政府治理意义上的行政程序。（一）法治政府的法律规范体系定位之优势与不足法治政府的法律规范体系定位主张行政基本法典全面因应法治政府建设的内容及其立法需求，完成法治政府建设所需要的法律规范体系的建构，行政基本法典为法治政府的法律规范体系之集合。[28]参见王万华：《我国行政法法典编纂的程序主义进路》，载《中国法学》2021年第4期，第118页。余凌云：《数字政府的法治建构》，载《中国社会科学院大学学报》2022年第1期，第90—108页。

法治政府的法律规范体系定位意味着这些领域的大量法律规范需要通过编纂行政基本法典本身来进行创设规定，而这些领域的理论研究又恰恰是理论研究的薄弱领域，这无疑会在很大程度阻碍行政基本法典的编纂进程。如法国《公众与行政机关关系法典》第L.100-1条第一款规定：本法典调整公众与行政机关之间的关系。

[48]王敬波：《行政基本法典的中国道路》，载《当代法学》2022年第4期，第28页。三是行政法典得以完成并保持自身体系的完整性和封闭性，更好彰显行政法治的基本精神和价值体系。唯有如此，行政基本法典才能回应实践，但又抽象于实践，实现自我独立存在，并得以跨越时空，彰显不因时空流转而变迁的行政法治精神，而非特定历史发展阶段的特别立法表达。如马怀德提出的框架设想中，有两个部分集中体现了数字行政法律规范的内容：一是第四编行政程序。

目前学界虽对编纂行政法典之必要性和可行性，仅有极少数学者提出不同意见，[1]共识远大于分歧，但是在行政法典的法律规范体系定位这一重大问题上，学者提出的诸多方案设想之间差异仍然较大。四、客观行政法律规范体系为主还是主观行政法律规范体系为主传统大陆法系行政法带有很强的自律法色彩，通过规范行使行政权力的组织、行为及为当事人提供完善的事后救济，满足依法行政的基本要求，为行政权力的行使提供合法性基础，行政法律规范因而具有很强的客观属性。[50]与该条相关的第L.113-13条规定：在第L.114-8和第L.114-9条规定的条件下，若处理某请求需要相关方提交的数据或信息或该人提交的声明可以直接从另一行政机关获取，则此相关方或其代表应以其名誉担保信息的准确性。第五编为政务公开和数据治理。

[47]马怀德：《行政基本法典模式、内容与框架》，载《政法论坛》2022年第3期，第54页。[25]杨伟东：《基本行政法典的确立、定位与架构》，载《法学研究》2021年第6期，第68—70页。

[38]第三，行政基本法典不以确立完整的公民、法人和其他组织在行政权力运行中所享有的程序权利体系为主要任务，行政程序法律规范在行政基本法典的规范体系中亦不居于中心地位。学界目前提出的行政基本法典框架设想多数采客观行政法律规范体系为主定位。

《2021年立法计划》列举了环境法典和教育法典两部法典，除这两个领域外，还有大量的其他行政管理部门存在，而每一个管理部门都制定了部门行政法律规范，都存在法典化的可能性。[35]关于单行法的梳理和分析，可参见王万华：《我国行政法法典编纂的程序主义进路》，载《中国法学》2021年第4期，第116—117页。二、一般行政法律规范还是一般行政法律规范加部门行政法律规范历经四十余年的法治政府建设，我国已经制定了数量极其庞大的行政法律规范，其中，既有普遍适用的一般性行政法律规范，也有数量众多仅适用于特定管理部门的部门行政法律规范。第二，更契合建构现代政府治理机制这一现实需要。此外，法典还规定行政机关在已知某申请存在过度重复、攻击信息系统安全的情况下，可将信息系统设置为不再接受由此用户发送的申请的模式。[6]与20世纪的行政程序法相比较，《公众与行政机关关系法典》出现了大量之前法典中未出现过的法律规范，这些新的法律规范建立在良好行政、行政简化、透明、法律确定性、合法预期保护等原则和数字行政活动迅速发展的基础之上。

传统大陆法系行政法所秉持的行政权自律依法行使之立场，将对公民、法人和其他组织合法权益的保障托付给了行政机关自觉依法行政和事后救济机制，而作为行政权力作用对象的公民、法人和其他组织本身缺乏直接的制度机制来保障自己的权利，客观来说，自律立场的法规范机制的结果并不尽理想。开放透明、公平普惠是对行政权力运行价值理性的要求，这些目标的达成均需要通过完善相应的行政法律制度来予以推进和达成。

在行政基本法典中规定完整的监督和救济机制，特别是强调在基本法典中要完成对来自其他国家机关对行政权力的监督机制的建构。因此，行政基本法典应全面回应数字时代之要求，立足于数字法治政府建设，编纂数字时代的行政基本法典，为如期建成数字政府提供法治保障。

该理念在我国有着完整的表述，我们可以原封不动地将其写入《行政法典总则》之中。[2]法国行政法无法典而民法有法典的传统认知由此终结，法国融入了欧洲乃至全球范围的行政程序法典化浪潮。

其四，规定公众有权知悉与算法的应用相关的信息。第三，针对规范行政权力，我国行政基本法典是遵循传统大陆法系的自律法特点，仍以对行政机关自我依法行使行政权力进行规范为中心，以建构客观行政法律规范体系为主，还是转向以调整行政权力运行过程中的各方主体之间的关系为中心，以系统建构保障行政权力运行过程中的公民权利的主观行政法律规范体系为主？第四，针对因应数字法治政府建设而提出的行政法律规范建构需求，行政基本法典在多大程度上作出回应？是以传统行政法律规范为主，局部嵌入数字化行政法律规范，还是超越传统行政法律制度体系，全面体现数字化行政方式的特点，编纂数字时代的行政基本法典？行政法典编纂是一个世界范围的话题，讨论行政法典的法律规范体系定位及立法选择，离不开对域外行政法典编纂经验的对照和借鉴。行政基本法典是规范行政权力的基本法，在大数据时代，如何为个体提供完善的权利保障制度体系和保障公众获得良好的公共服务，是编纂行政基本法典首要需完成的任务，行政基本法典的法律规范体系选择应当围绕这一目标来展开。部门管理立法需要及时回应快速变化发展的社会生活，如果将部门行政法典整合进行政法典中，一方面行政法典需要根据部门行政法律规范的调整不断进行调整，这会损害行政法典的稳定性。

法律另有规定的，从其规定。[20]关保英还对将法治国家、法治政府、法治社会建设的文件中呈现的行政法治理念纳入行政法典中进行了系统阐述，提出：《行政法典总则》要有这样的大视野，要能够承载法治国家和法治社会建设对法治政府建设的要求，基于此，《行政法典总则》第一个层次的行政法治理念就应当是法治政府与法治国家和法治社会一体化的理念。

[41]王万华提出的框架设想中还规定了行政授权、行政委托、行政协助、管辖、回避等内部行政法律制度。更重要的是，《公众与行政机关关系法典》从名称到内容，均显示出不同于20世纪出台的行政程序法典（行政基本法典）的特点，为已在世界范围持续一百三十余年的行政程序法法典化浪潮注入了新的时代音符。

值得注意的是，行政基本法典加部门行政法典的大法典思路虽主张内容上行政法典由一般行政法律规范加部门行政法律规范共同构成，但同时在编纂进路上均采用了先分后合的编纂进路，认为基于不同部门的行政法律规范内容上的巨大差异性和法典化成熟度之不同，需要先行区分一般行政法律规范和部门行政法律规范，分别进行行政基本法典和部门行政法典的编纂，之后，再对行政基本法典和部门行政法典进行组合，最终完成行政法典的编纂。https：//www.gov.cn/gongbao/content/2021/content_5633446.htm，最后访问日期：2023年9月5日。

[45]参见王万华：《大数据时代与行政权力运行机制转型》，载《国家行政学院学报》2016年第2期，第96—98页。新型数字权力与传统行政权力的叠加，加剧了政府与私人之间的力量对比鸿沟。但是，在具体将哪些法律规范纳入基本法典中，仍存在差异。[26]又如王万华提出编纂程序主义进路的行政基本法典，所谓程序主义进路是以行政活动遵循的一般性行政程序法律规范为法典的核心内容，同时对行政组织法、行政实体法和行政救济法，部分实现法典化的法典编纂思路，[27]也是一种对一定范围一般行政法律规范而非全部一般行政法律规范进行法典化的编纂思路。

《国务院关于加强数字政府建设的指导意见》中提出，2035年基本建成整体协同、敏捷高效、智能精准、开放透明、公平普惠的数字政府：整体协同是建设数字政府的基础，这一基础需要完善相应制度予以保障。 注释:*本文系2022年度教育部人文社会科学重点研究基地重大项目法治政府建设的程序立法研究（项目批准号：22JJD820026）的阶段性研究成果。

其四，传统行政法律规范为主还是大数据时代的行政基本法典？我国行政基本法典宜全面回应数字法治政府建设的立法需求，定位于编纂数字时代的行政基本法典。在其关于将行政救济部分排除在行政基本法典范围之外的理由阐述中，亦很明确阐释了以行政权力作为单一规范对象的法典内容定位思路。

[51]参见王万华：《论政府数据开放与政府信息公开的关系》，载《财经法学》2020年第1期，第13—24页。法治政府的法律规范体系定位过于强调法典与实践之间的对应关系，在实现法典法律规范体系全面的同时，难以保持法典的体系性。